سلامت نیوز: اواخر آبان ماه بود كه خبر اقدام خودسوزی یك زن ساكن بندرعباس رسانه‌ای شد. زنی كه پس از تخریب خانه‌اش توسط ماموران شهرداری این شهر دست به آخرین واكنشی زد كه در توانش بود. پس از تخریب و خودسوزی و نشر گسترده خبر گروهی به «دلجویی» از او و خانواده‌اش رفتند. اقدام این زن سروصدایی ایجاد كرد كه ریشه در خبری قبل‌تر از آن داشت؛ اتفاقی مشابه در تخریب خانه‌ای در كرمانشاه كه با مرگ آسیه پناهی همراه شد.
به گزارش سلامت نیوز، روزنامه اعتماد در ادامه نوشت: در آن حادثه خردادماه استفاده از گاز اشك‌آور با تخریب همراه شده بود و كمی بعد خبر فوت زنی كه تلاش داشت سد راه تخریب آلونكش شود، رسید. هر دوی این ماجراها مربوط به مساله حاشیه‌نشینی بود و ساخت‌وسازهای غیرمجاز. مساله‌ای كه سال‌هاست مدام پررنگ‌تر شده است و امسال با مرگ یك زن و بعد اقدام به خودسوزی یك زن دیگر در دو نقطه كاملا متفاوت كشور دوباره آن را تبدیل به اخبار رسانه‌ها كرد. آنچه در این بخش می‌خوانید گزارشی است كه توسط معاونت رفاه وزارت كار، تعاون و رفاه اجتماعی تهیه شده است. گزارشی كه نشان می‌دهد رشد حاشیه‌نشینی در ایران و جهان چطور تبدیل به مساله‌ای شده است كه نمی‌شود و نباید از كنار آن عبور كرد.
در سال ۱۳۹۶، در حوزه مدیریت آسیب‌های اجتماعی، اولویت‌های پنج‌گانه كشور شامل اعتیاد، حاشیه‌نشینی، طلاق، مفاسد اخلاقی و احصای مناطق بحران‌خیز در كشور تعیین و به تایید رهبر معظم انقلاب رسید. اوایل مهر سال جاری نمایندگان معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی در نشستی شركت كردند كه در آن موضوع حاشیه‌نشینی و فقر شهری در كشورهای عضو سازمان همكاری‌های اسلامی مورد بررسی قرار گرفت. در این رویداد، كه پانزدهمین نشست كارگروه مبارزه با فقر كومسك (كمیته دائمی همكاری‌های اقتصادی و تجاری سازمان همكاری اسلامی) بود و به دلیل همه‌گیری جهانی كرونا به صورت مجازی برگزار شد، علاوه بر نمایندگان كومسك و تعدادی از كشورهای عضو، برخی از متخصصان دانشگاهی حوزه فقر شهری و نمایندگان بانك جهانی نیز حضور داشتند. این گزارش، به بهانه برگزاری این نشست و با استفاده از محتوای ارایه شده در آن، در كنار نتایج سایر تحقیقات ارایه شده در خصوص حاشیه‌نشینی در ایران و جهان، به بررسی ابعاد مساله افزایش فقر شهری و حاشیه‌نشینی می‌پردازد. بر اساس یافته‌ها، بررسی جغرافیای فقر نشان می‌دهد كه در بسیاری از نقاط جهان در سال‌های اخیر فقر شهری به مساله‌ای چالش‌برانگیزتر از فقر روستایی تبدیل شده و مرزهای فقر هر چه بیشتر به سمت حاشیه شهرها گسترش یافته است. اگر چه در بسیاری از كشورها میانه درآمد در روستاها همچنان پایین‌تر است ولی درصد جمعیت زیر خط فقر در شهرها نسبت به روستاها بالاتر بوده و به نحو فزاینده‌ای رو به افزایش است. جمعیت حاشیه‌نشین در جهان كه در دهه 1990، حدود 689 میلیون نفر بوده، تا سال 2014، به 880 میلیون نفر رسید. تحلیل‌ها همچنین نشان می‌دهد كه گرچه رشد اقتصادی فقر مطلق را در كشورها كاهش می‌دهد اما نه تنها باعث كاهش فقر شهری نشده، بلكه در برخی كشورها با رشد حاشیه‌نشینی همراه بوده است.
حاشیه‌نشینی و شهری شدن فقر
نرخ شهرنشینی كه دهه‌هاست با سرعت در حال افزایش بوده است، در دهه جاری برای اولین بار به بالای 50 درصد رسید. اما بخش زیادی از جمعیت افزوده شده به شهرها، به خصوص در دو دهه اخیر و در كشورهای در حال توسعه، به حاشیه كشانده شده‌اند و امروز بیش از یك میلیارد نفر در حاشیه شهرها، و به خصوص در مناطق كلانشهری آسیا، آفریقا و امریكای لاتین، زندگی می‌كنند. افزایش فقر شهری تا حدی بوده است كه اگر چه در بسیاری از كشورها میانه درآمد در روستاها همچنان پایین‌تر است ولی مساله فقر و حاشیه‌نشینی در شهرها بسیار چالش‌برانگیزتر شده و درصد جمعیت زیر خط فقر در شهرها نسبت به روستاها بالاتر و رو به افزایش است. پژوهشگران در جست‌وجو برای یافتن شاخص‌هایی كه به توضیح افزایش حاشیه‌نشینی و توزیع آن در شهرها و كشورها كمك می‌كند، در اولین قدم نقش شاخص‌های كلان اقتصادی را بررسی كرده‌اند. نتایج تحقیقات نشان داده است كه فقر شهری را نمی‌توان تنها با معیار پولی سنجید؛ حاشیه‌نشینی لزوما با رشد اقتصادی رابطه منفی ندارد و رشد اقتصادی، بعضا حتی با افزایش فقر شهری نیز همراه بوده است. در واقع، تحلیل‌های گزارش كومسك نشان می‌دهند كه دو شاخص «اشتغال غیررسمی» و «كار كودك» بهتر از سایر شاخص‌ها (حتی شاخص‌های مربوط به رشد اقتصادی) توزیع حاشیه‌نشینی در كشورها را توضیح می‌دهند.از آنجایی كه اشتغال غیررسمی و اشتغال كودكان از مهم‌ترین متغیرهای توضیح دهنده رشد حاشیه‌نشینی هستند، گزارش كومسك در ادامه به‌طور مفصل به آسیب‌های بازار كار در كشورهای عضو سازمان همكاری‌های اسلامی پرداخته و نشان می‌دهد كه به‌طور متوسط 35 درصد از شاغلان این كشورها در اقتصاد غیررسمی مشغول به كارند. این نرخ برای كشورهای آفریقایی عضو این سازمان 42 درصد، كشورهای آسیایی 34 درصد و كشورهای عربی 25 درصد است.در گزارش هشتم این مجموعه نشان دادیم كه حدود 7 میلیون نفر (حدود ۳۰٪) از شاغلان ایرانی در بخش غیررسمی مشغول به كارند.
نتایج تحقیقات همچنین نشان می‌دهد كه زنان، روستاییان، كسانی كه تحصیلات دانشگاهی ندارند و ساكنان مناطق محروم سهم بزرگ‌تری از اشتغال غیررسمی دارند. روستاییان كشور كه در نبود یا عدم كفایت بیمه‌های اجتماعی به شهرها مهاجرت می‌كنند، در كنار فقرای شهری كه مشاغل غیررسمی و دستمزدهای پایین‌تر از معیشت دارند، به طور معمول قادر به تقبل هزینه‌های زندگی و استفاده از امكانات رفاهی شهرها نیستند و به حاشیه‌ها رانده می‌شوند. تجربه هند در اشتغال عمومی ۱۰۰ روز در سال برای روستاییان، از جمله تجربه‌های موفق در راستای جلوگیری از مهاجرت بیشتر روستاییان به شهر بوده است. بر اساس این برنامه هر خانواری كه اعضای بزرگسال آن برای انجام كارهای یدی بدون نیاز به مهارت داوطلب شوند، در هر سال مالی حداقل 100 روز دستمزد دریافت می‌كنند. كار باید در محدوده حداكثر 5 كیلومتری محل سكونت متقاضی فراهم شود و مبلغی معادل حداقل دستمزد به متقاضی پرداخت شود. اگر تا 15 روز بعد از ثبت درخواست كاری برای متقاضی پیدا نشود، او مشمول بیمه بیكاری خواهد شد. هدف از این برنامه این است كه منبع درآمدی جایگزین برای روستاییان در فصل‌های كم‌محصول كشاورزی و باران‌های موسمی فراهم كند. به علاوه با مشاركت خود روستاییان زیرساخت‌هایی همچون جاده و كانال آبیاری ایجاد می‌شود كه می‌تواند كمكی به ایجاد معاش پایدار روستاییان باشد و از مهاجرت آنها به شهرها جلوگیری كند.
حاشیه‌نشینی در جهان؛ از نادیده گرفتن و تخریب تا توانمندسازی
دولت‌ها رویكردهای مختلفی را در برابر مساله حاشیه‌نشینی در دستور كار قرار داده‌اند، اما رویه‌ها هرگز یكنواخت و منسجم نبوده و بسته به شرایط یك یا چند رویكرد به‌طور همزمان اتخاذ شده است. نادیده گرفتن مساله مسكن اقشار فقیر و آسیب‌پذیر تا ابتدای دهه 70 میلادی نگرش رایج دولتی به مساله حاشیه‌نشینی بوده است. در اثر نادیده گرفتن، سكونتگاه‌های حاشیه‌ای به مرور به ویژگی اصلی كلانشهرهای كشورهای در حال توسعه بدل شد و به ترویج تصرف غیرقانونی زمین و الگوهای سكونت غیررسمی انجامید. با دوام و گسترش سكونتگاه‌های غیررسمی، دولت‌ها، به ویژه در دهه‌های 70 و 80 میلادی، به حذف و تخلیه اجباری سكونتگاه‌ها روی آوردند. تحت لوای دلایلی چون زیباسازی، مشكلات اجتماعی و جرم‌خیزی، تخلیه اجباری فضا را برای ساخت‌وساز در زمین‌هایی كه طول زمان ارزش تجاری چشمگیری پیدا كرده‌اند، باز می‌كند. ساخت مسكن‌های عمومی رویكرد مسلط دهه‌های 50 و 60 میلادی برای حل مساله مسكن فقرای شهری و حاشیه‌نشینان بود. اما عواملی مانند ناتوانی دولت‌ها در تأمین اعتبارات، ناهماهنگی طراحی واحدها با سبك زندگی خانوارها و ساز و كار اجتماعات محلی، ناتوانی مالكان در پرداخت اقساط و... سبب شكست نسبی این پروژه‌ها شد. سیاستهای مربوط به زمین و خدمات در دهه‌های 70 و 80 و عمدتا پس از نارضایتی گسترده از تخریب سكونتگاه‌ها در بیش از 100 كشور اجرا شد. در این روش، زمین‌های ارزان (عمدتا در حاشیه شهرها) به قطعات مسكونی تقسیم می‌شود و همراه با ایجاد زیرساخت‌های اساسی نظیر آب، انرژی، راه و تسهیلات بهداشتی به افراد مشمول تعلق می‌گیرد.
این طرح‌ها در صورتی موفق هستند كه مكان‌یابی به درستی انجام شده باشد و از محل كار عمده ساكنان دور نباشد، كسری منابع مانع اتمام ساخت زیرساخت‌ها یا تاخیر زیاد در ایجاد آنها نشود، متراژ بالای زمین‌ها، آنها را بیش از حد گران نكند و فرآیند انتخاب خانواده‌های مشمول شفاف باشد.اما، سیاستی كه امروزه بیشتر مورد توجه كشورهاست، ادغام روش‌های خودیاری حمایت شده، بهسازی و توانمندسازی است. این سه روش، در ادغام با یكدیگر تفاوت‌های محلی را به رسمیت می‌شناسند، رویكردی تمركززدا به حل چالش حاشیه‌نشینی دارند و ساختار اجتماعی و نظام اقتصادی حاشیه‌ها را تا حد ممكن حفظ می‌كنند. گرچه طرح‌های بهسازی تفاوت‌های زیادی با هم دارند، اما عناصر اصلی آنها شامل تامین خدمات پایه (مانند دفع آب سطحی، آب آشامیدنی، جمع‌آوری زباله و ایجاد مراكز آموزشی و فرهنگی)، ساماندهی كالبدی معابر و بلوك‌بندی مجدد و تامین امنیت در مالكیت (اعطای قانونی مالكیت یا اجاره بلندمدت) می‌شود. از طرف دیگر، دولت می‌تواند با حمایت از اقدامات خودیاری ساكنان مانند افزایش پایداری ساختمان‌ها و شوراهای غیررسمی ایجاد شده برای مدیریت محلی، این اقدامات را تسهیل و بهینه كند. در راستای توانمندسازی ساكنین محلات حاشیه‌ای نیز دولت‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد به اقداماتی مانند سازماندهی اجتماعات محلی، به‌كارگیری توان ساكنان در جهت توسعه اقتصاد محلی، افزایش انسجام اجتماعی با برقراری پیوندهایی بر اساس قومیت، مذهب، همشهری بودن و خویشاوندی، افزایش مهارت‌ها و امكانات این اقشار برای مشاركت و مذاكره در تصمیم‌گیری‌های شهری می‌پردازند.
پیشنهادهای سیاستی كومسك
سیاستهای پیشنهادی پانزدهمین نشست كارگروه مبارزه با فقر كومسك - كه بر اساس پژوهش انجام شده توسط این سازمان و تجمیع پیشنهادهای كشورهای شركت كننده تهیه شده - شامل مواردی از این دست می‌شود: استفاده كارآمدتر از ابزارها و تكنیك‌های فناوری اطلاعات و ارتباطات برای نظارت بر سكونتگاه‌های غیررسمی و شناسایی دقیق فقرای شهری، طراحی سیاستهای محلی برای بازار كار به منظور حل مساله اشتغال غیررسمی با اقداماتی چون مهارت‌آموزی، طرح‌های مالیاتی افتراقی برای زنان و جوانان و انعطاف بیشتر تعاریف كار رسمی، فعال‌سازی ابزارهای مالی اسلامی مانند خمس و زكات برای چالش حاشیه‌نشینی، هماهنگی بیشتر سیاستهای ملی و محلی، تقویت ظرفیت‌های حقوقی و نهادی، بازتعریف فقر بر اساس شاخص‌های فقر چند بعدی و بهبود روش‌های گردآوری و تحلیل داده‌های مربوط به فقر شهری جهت سنجش و هدف‌گذاری بهتر وضعیت فقر شهری و حاشیه‌نشینی.
حاشیه‌نشینی در ایران
تجمیع گزارش‌های رسمی منتشر شده در كشور نشان می‌دهد كه امروز ۲۹ تا ۳۵ درصد شهرنشینان (معادل ۱۸ تا ۲۲ میلیون نفر) در حدود 3 هزار سكونتگاه حاشیه‌ای زندگی می‌كنند. حاشیه‌نشینی در ایران در ابتدای شكل‌گیری خود بیش از هر چیز حاصل مهاجرت روستاییان یا ساكنان شهرهای كوچك و میانی به شهرهای بزرگ بود. در این دوران، صدها هزار خانوار فقیر راهی شهرها شدند و در زمین‌های بلااستفاده شهری حوالی شهرها ساكن شدند. حدود دو دهه بعد، بلافاصله پس از انقلاب، بخشی از این خانوارها در میانه اغتشاشات و بعضا به تشویق نیروهای انقلابی، در خانه‌ها و آپارتمان‌های نیمه‌كاره ساكن شدند. این تصرف‌كنندگان پس از رد تقاضای‌شان در ارایه خدمات رفاهی به شیوه‌های غیرقانونی متوسل شدند و شیوه‌ای نوین و غیررسمی از زندگی در شهرها ایجاد كردند؛ آنها برای خود جاده، مغازه، درمانگاه، مسجد و كتابخانه ساختند، انجمن‌ها و شبكه‌های محلی به وجود آوردند و در تعاونی‌های مصرف محلی عضو شدند.
امروز، پدیده حاشیه‌نشینی دیگر تنها مختص تهران و چند شهر بزرگ كشور نیست، بلكه به تمامی نقاط كشور تسری یافته و همه استان‌ها دارای مناطق حاشیه‌نشین هستند. به سفارش موسسه رحمان و در طرحی به مدیریت سعید مدنی، با استخراج و تجمیع اطلاعات منتشر شده در گزارش‌های رسمی و وب‌سایت‌های خبری، جمعیت حاشیه‌نشین در هر استان تخمین زده شده است. در دوره‌های بعدی، به ویژه از دهه 1370 به این سو، روند حاشیه‌نشینی خصلت‌های جدیدتری یافت. در این دوره جدید اگرچه مهاجرت به شهرها همچنان تداوم داشت، اما رانده شدن جمعیت از مراكز شهری به حاشیه‌ها نیز بر تعداد حاشیه‌نشینان افزود. در این دوره، به نحو فزاینده‌ای بخشی از طبقه متوسط شهری به صف فقیران شهری پیوستند كه از جمله دلایل آن گسترش بازار آموزش، انقباض بازار كار، مقررات‌زدایی در تجارت خارجی، منعطف‌كردن قوانین كار، بی‌ثباتی و ناامنی شغلی، شوك‌های اقتصادی به ویژه در حوزه مسكن، ثابت ماندن سطح دستمزدها، عوامل زیست محیطی نظیر خشكسالی و ریزگردها و خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی بوده است. داده‌های گزارشی با عنوان «مدیریت یكپارچه و حل مساله اسكان غیررسمی» كه به سفارش وزارت مسكن انجام شده است، نشان می‌دهد كه طی سال‌های 75-1355 حدود 40 درصد از جمعیت 5 میلیونی اضافه شده به استان تهران، در ابتدا در سكونتگاه‌های غیررسمی اسكان یافته‌اند.
سیاستهای كلان حوزه مسكن در ایران
مساله سكونتگاه‌های حاشیه‌ای پیوند تنگانگی با قوانین و سیاستهای مربوط به مالكیت رسمی زمین و مسكن دارد. سیاستگذاری‌های كلان در حوزه برنامهریزی شهری و مسكن در ایران از نیمه دهه چهل هجری شمسی آغاز شده و شامل گستره وسیعی از اقدامات می‌شود. ارزیابی‌های برخی پژوهشگران این حوزه، مانند كمال اطهاری و اعظم خاتم نشان می‌دهد كه در نگاهی كلان این سیاست‌ها پاسخگوی نیاز طبقات متوسط و بالاتر بوده تا اقشار فقیر و آسیب‌پذیر؛ در واقع سیاستهای حوزه مسكن به خانه‌دار شدن طبقات متوسط شهری منجر شده، اما در نهایت نتوانسته است مانع از رشد حاشیه‌نشینی شود. به طور مثال، در دهه اول بعد از انقلاب با تصویب قانون زمین شهری و سیاستهای دولت برای پرداخت وام ارزان‌قیمت و مصالح ارزان، ساخت و ساز رونق گرفت. در این دوره خبری از انبوه‌سازی نبود و تولید مسكن توسط مصرف‌كننده نهایی آن انجام می‌شد و یارانه‌های مسكن نیز به مصرف‌كننده نهایی پرداخت می‌شد. در سال‌های دهه هفتاد عرضه زمین از طریق تعاونی‌ها ادامه پیدا كرد، اما سیاستهای مسكن به مرور بازاری‌تر شد و بهای آن افزایش یافت. امروز، در شهرهای بزرگ، قیمت مسكن به بیش از 10 برابر (و در تهران ده‌ها برابر) متوسط درآمد سالانه خانوار رسیده و حاشیه‌نشینی نیز با مهاجرت و طبقات متوسط شهری به حاشیه كشانده شده و همچنان در حال رشد است.
برنامه‌هایی برای كاهش حاشیه‌نشینی
جدا از پاكسازی و امحا (در موارد متعددی مانند خاك‌سفید تهران، زورآباد كرج و كوی طلاب مشهد)، سه مورد از مهم‌ترین رویكردهایی كه بعد از جنگ، حاشیه‌نشینی را هدف قرار داده‌اند شامل مسكن عمومی، ایجاد شهرهای جدید و توانمندسازی سكونتگاه‌های غیررسمی می‌شود.
پیشینه نسبتا ناموفق طرح ساخت مسكن عمومی را می‌توان در دوره پیش از انقلاب جست. برای نمونه، بررسی‌های انجام شده در مورد كوی 13 آبان تهران نشان می‌دهد كه به دلیل هزینه‌های بالای زندگی در این محل و همین طور فاصله زیاد آن با محل كار سكنه، در كمتر از 10 سال، 70 درصد از ساكنان فقیر مسكن خود را واگذار كرده و گروه جدیدی كه دارای درآمد بالاتری بودند جایگزین آنان شدند. البته تجربه ساخت مسكن برای گروه‌های كم‌درآمد در اواخر دهه ۴۰ و ۵۰ در سایر شهرها موفق‌تر ارزیابی شده است. در دوره پس از انقلاب نیز نزدیك‌ترین تلاش كلان مقیاس برای ساخت آنچه در ادبیات رفاهی مسكن عمومی خوانده می‌شود، پروژه مسكن مهر بود. صرف‌نظر از انتقاداتی كه به ابعاد مختلف این پروژه، همچون استحكام و مكان‌گزینی وارد است، طرح مسكن مهر توانست بخشی از جمعیت كم‌درآمدتر را در خانه‌های ساخته شده اسكان دهد. اما ارزیابی‌ها نشان می‌دهد كه پایین‌ترین دهك‌های درآمدی نصیبی از این طرح نبردند و در درازمدت نیز این طرح نتوانست جلوی افزایش قیمت مسكن را بگیرد. لازم به ذكر است دولت كنونی، علاوه بر تكمیل پروژه مسكن مهر، طرح اقدام ملی مسكن را نیز در دستور كار خود قرار داده است.
از دیگر طرح‌های كلان در راستای ساماندهی حاشیه‌نشینی، طرح احداث شهرهای جدید است كه در سال 1368 به یكی از شركت‌های تابعه وزارت راه و شهرسازی واگذار شد. هدف عمده ذكر شده برای احداث این شهرها «تمركززدایی و اسكان پایدار سرریز جمعیت شهرهای مادر» ذكر شد. این شهرها اگر چه امروزه جمعیت زیادی را به خود جلب كرده‌اند، اما به دلایل مختلفی چون دور بودن از محیط‌های كاری، نگرش عمدتا كالبدی به حل مساله اسكان غیررسمی و عدم توجه به خواست‌ها و نیازهای ساكنان در حل مساله حاشیه‌نشینی چندان موفق عمل نكرده‌اند.از طرح‌های انجام شده در راستای توانمندسازی نیز می‌توان به «طرح ساماندهی به اسكان غیررسمی» كه در سال 1370 توسط هیات دولت و با همكاری بانك جهانی تصویب شد، اشاره كرد. بر پایه این سند، طی دهه 80 موج تازه‌ای از طرح‌های شهری در حدود 20 شهر كشور با محوریت تامین نیاز اقشار تهیدست شهری تهیه شد و در شهرهایی مثل بندرعباس و زاهدان كه از وام بانك جهانی و منابع ویژه داخلی برخوردار شدند اقداماتی در توسعه فعالیت‌های محلی، تامین زیرساخت‌ها و بهسازی شهری انجام شد. در حال حاضر، مهم‌ترین سند در این حوزه سند ملی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناكارآمد شهری است كه افق آن سال 1404 تعیین شده است.
نظر شما